近日，自然资源部、文化和旅游部、国家林草局联合印发《关于优化自然资源配置推动旅游业规范有序发展的指导意见》，围绕空间统筹、用地管制、资源供应机制等给出系统性政策安排，对“十五五”旅游业发展空间保障意义重大。
       江苏省规划设计集团发挥智库功能，第一时间组织力量开展政策研究，《中国文化报》《中国旅游新闻》等刊发江苏省规划设计集团党委书记、董事长、总经理梅耀林署名文章《统筹旅游发展空间，优化旅游要素配置范式》，围绕跨部门精细化治理、问题与需求双导向、地方创新探索实践三个维度，对《意见》的政策逻辑与落地路径进行解读，为各级政府和市场主体落实《意见》提供技术支撑。

统筹旅游发展空间，优化旅游要素配置范式

       《关于优化自然资源配置推动旅游业规范有序发展的指导意见》(简称《意见》)由自然资源部、文化和旅游部、国家林草局联合印发，是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实党中央国务院关于建立国土空间规划体系、推动旅游业高质量发展决策部署的重要举措，对全面统筹旅游发展空间、优化旅游要素配置具有重大意义。
       一、响应国家重大决策部署，突出跨部门精细化治理
       当前，我国正处于国土空间规划体系全面建立的关键期、旅游强国建设加速推进期、扩大内需促消费战略深入实施期、生态文明建设纵深发展期。《意见》的出台，正是对国家重大决策部署的系统性回应。
       在国土空间规划层面，进一步强化了规划在经济社会发展中的的基础性、约束性作用，将旅游空间全面纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”管理，填补了旅游要素空间落位的制度空白；在旅游强国层面，以要素保障破解制约旅游业发展的瓶颈问题，为建设世界级旅游目的地夯实资源基础；在促消费层面，通过优化用地供给激活旅游消费潜力，助力扩大内需战略落地实施；在生态文明建设层面，充分统筹好保护与利用关系，明确旅游行业发展的红线、底线，再次强调了中国旅游发展一定要走绿色低碳之路。
       本次《意见》由三个部委联合出台，也充分体现了跨部门协同治理的创新思路，标志着旅游发展空间管理从分散走向统筹、从粗放走向精细的转变，从国家层面为旅游业高质量发展提供了坚实的制度支撑。
       二、坚持问题与需求双导向，着力破解行业发展关键问题
       《意见》坚持问题导向与需求导向，精准回应了旅游业发展中的若干关键性问题，主要体现在三个方面。
       一是进一步完善规划体系，夯实空间保障基础。长期以来，旅游发展空间缺乏系统性安排，项目选址与国土空间规划衔接不够，导致“项目等地”“无地可用”等问题突出。《意见》明确要求将旅游业空间需求全面纳入国土空间规划，支持风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系并与详细规划合并编制，从制度上打通了旅游空间落位的通道。同时，要求各地提前统筹“十五五”旅游发展空间诉求，对旅游资源、项目、设施进行系统梳理，既强化了资源要素“一张图”的丰富度，也为后续规划编制预留弹性空间。
       二是创新用地管控制度，回应行业发展需求。旅游业态创新日新月异，露营、徒步、研学、康养等新型旅游活动对用地提出了差异化需求，但传统土地分类体系难以涵盖。《意见》提出在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类，实行差异化管控政策，明确对小型零星旅游配套设施按原地类管理等具体规则，既回应了基层的迫切诉求，又为各地结合资源本底特征探索分类管控路径预留了政策空间。
       三是探索资源利用新机制，激发市场主体活力。《意见》在自然资源资产管理和供应机制上进行了多项制度创新。如允许单个旅游项目涉及的不同用途地块按一宗地管理，探索多门类自然资源资产组合标的整体运营，在各项制度安排上相互衔接、层层递进，共同构成了旅游空间治理的完整框架，为破解旅游用地难题提供了系统性解决方案，有利于进一步激发市场主体活力，推动旅游产业从粗放扩张转向精细运营。
       三、鼓励各地探索与创新实践，推动旅游业高质量发展走深走实
       《意见》的出台不是终点，而是各地深化旅游空间治理的起点。展望未来，各地旅游产业发展与空间要素保障必须要坚持协同推进，抓紧开展旅游空间资源普查，摸清自然和人文旅游资源家底，建立空间信息台账，积极探索旅游发展空间专项研究，推动旅游部门与自然资源、林草部门建立常态化会商机制，在项目立项阶段即介入选址审查，从源头规避空间冲突。
       在用地政策层面，各地应结合资源禀赋和产业特色，研究制定新型地类认定标准和差异化管控细则，在守住生态保护红线、耕地和永久基本农田等保护底线的前提下，释放合理的旅游发展空间。对于存量旅游项目，要主动对接城市更新、乡村振兴、产业升级等工作，利用附加图则、带条件出让等工具，推动“文旅+百业”融合发展，将老旧景区活化利用与功能完善、业态升级有机结合，实现从“增量扩张”向“存量提质”的转变。
       规范发展是旅游产业健康运行的底线，各地在用好政策红利的同时，必须严格依据国土空间规划确定土地用途，严禁借旅游项目之名擅自改变土地现状和规划用途，坚决防止低水平重复建设和“形象工程”。
       此外，各地还应建立健全旅游用地动态监测机制，定期评估政策实施效果，及时调整优化管控措施；注重总结推广典型经验，通过试点示范带动整体提升，形成可复制可推广的制度成果；同时加强政策宣传解读，确保各级政府和市场主体准确理解政策意图，切实把《意见》提供的政策支撑转化为推动工作的具体行动。只有在保护中发展、在规范中创新，才能真正实现旅游业高质量发展。