信息化建设是一种综合组织优化工程，发展到一定程度就会形成新层次的组织环境。信息化的推动者只有认识到这种新层次，才能有效地利用新层次带来的新机会，就如同互联网思维能够更好地利用互联网机会一样。
    电子政府阶段进一步发展就进入到智慧城市阶段。在新阶段，智慧城市建设跳出了信息化领域，追求的是全社会的可持续发展与创新繁荣。智慧城市的建设投资也跳出了政府投资、政府管控的范围，进入全社会投资、全社会创新的新领域。智慧城市的组织层次也进一步升级为城市范围内各种智能化系统的协调，其组织化视角扩大到城市所有智能化业务体系。

    不同层次的问题 引发不同层次的设计理论
    老层次的问题解决得充分，新层次的问题就会涌现出来，继续沿用老办法就不行了，我们需要新层次上的理论。爱因斯坦说过：我们不能在产生问题的层次上去寻找解决的办法，而应当进入更高层次上去思考。针对不同层次的信息化需求已经有了不同的设计理念，如系统工程理念、体系工程理念、生态工程理念。
    系统工程理念强调统一设计、精准处理，强调从整体视角解决问题，全面、精准地设计具体的信息化工程，以保证所设计的信息系统能够准确实现预定目标。精准设计理念被广泛应用于信息化建设的具体项目之中，是信息工程学的理论基础。信息工程学是软件开发商的核心理念。软件本身是精确的形式逻辑的运算，只能解决确定性问题，软件开发需要确定性的需求环境，具体工作中的不确定性问题均由甲方负责确定化。这种甲乙分工有助于软件人员集中精力完成软件开发任务。
    体系工程理念强调项目间合作、共享、互操作。体系工程理论是多系统合作阶段的新理论。部门业务的信息化完成之后，各信息系统的合作、协调与再集成就是新层次的中心问题。被称为“系统的系统”的体系工程就是要解决这类问题。体系工程强调数据共享与处理能力的共享、强调信息系统的配套与协同、强调标准化与互操作，并通过系统松耦合提升系统再集成的效率，形成整体化的服务能力。体系工程是在系统工程之上的新层次理念，是诸多项目的组织者设计的工具。 “一号、一窗、一网”和 “让用户只跑一次”就要靠体系工程的理念来设计。
    生态工程理念强调与环境共存、自组织、可持续。智慧城市建设超出了电子政府的范围，进入了更广阔、更持久的社会组织层次。智慧城市突破了信息化领域的局限，强调的是信息技术与可持续发展理念的融合，强调IT与绿色发展技术的融合。智慧城市不再以IT技术为中心，智慧城市的投资也不再以政府为中心，而是进入社会投资为主的新时代。政府的智慧城市规划将演变为促进社会自组织创新为主的规划，自组织的创新发展模式将成为主流，生态工程的理念将成为智慧城市发展的核心理念。

    智慧城市与智能应用的繁荣
    对于智慧城市，人们会从两方面来描述，一方面是强调城市的可持续发展，强调人与自然的和谐；另一方面是强调城市的智能化建设，提升城市的运行效率与服务的方便性。智慧城市层次的思维不是具体项目应当怎样做，而是如何实现智能应用创新的繁荣。智慧城市意味着智能化创新的可持续繁荣。
    智慧城市建设与信息化项目建设是不同层次的概念。信息化项目是具体的、短期的任务，处于初级层次；而智慧城市是长远的概念，是指明一种方向，处于抽象的层次。智慧城市与信息化项目的层次差别如同智慧与聪明的差别。聪明是指具体事件处理上的精明，智慧是长远和广泛事件处理中总体上的合理性。聪明肯定的是独立事件的效率，智慧肯定的是统计效果与最终目标的实现。智慧城市的视角是长远与广泛的，虽然人们对智慧城市的理解不尽相同，但都认为智慧城市的时空视角处在更广阔的层级上。
    繁荣是高层次的现象，需要高层次思维。智能化创新的整体繁荣与具体业务的智能化建设之间的层级差别很明显。企业的任务是实现某具体业务的智能化，政府的长远目标则是城市的智能化繁荣。繁荣不是指几个领域或项目而是指整体的状态。繁荣不是靠政府直接控制能够实现，需要自组织的发展。繁荣是一种生态、是一种新层次上的概念，需要用生态工程的视角思维。因此，要使用间接手段让创新自组织繁荣，不能靠行政力量去拔苗助长。
    行政手段、巨额投资等强驱动力对于短期项目执行有力度但是持续时间短。城市的繁荣是长期事业，只能依赖文化、利益分配机制、社会合作环境等因素长期的驱动力。

    信息技术在智慧城市中的定位
    信息技术要成为各行各业的“仆人”。对信息技术的夸大会助长IT的自我中心论，以为靠大数据、云计算、物联网就能够完美地管理城市，以为靠“大数据中心 + 城市运行管理中心”组成的“城市大脑”就能够解决所有“大城市病”问题。实际上数据只是部分历史信息的记录，能够分析出一些问题，但绝不是所有问题。数据处理能力并不能替代创新的智慧，信息技术的作用是帮助人们解决问题而不是替代人们解决问题。需知人是智慧城市的主角、IT只是工具，离开了人的“城市大脑”并不代表智慧。
    信息技术是社会服务重组的工具。当今社会的生产力建立在各种资源与处理能力有效集成的基础之上。合作的基础是连接。信息行为是一切组织的粘合剂，是人与人、人与物、物与物、系统与数据、系统与智能的连接，正是这种跨时空的连接能力构建了各种各样的社会组织与技术集成，支撑着社会的生产力、支撑着社会生产与生活的效率与方便性。信息技术革命是组织连接方式的革命，推动着各行各业的资源、知识、能力的大重组、大优化，推动着各行各业的大发展。
    信息技术是优化组织的工具。信息技术提供的是优化业务组织的机会与工具，并不是解决问题的智慧。工具是没有智慧的，人是使用工具智慧的来源。大数据中心、城市运行管理中心都不宜追求城市信息化中心的位置，应当努力去做城市业务管理的“仆人”，帮助各行业的管理者去优化自己的业务、创造更好的社会效益。信息服务机构要以用户的需求为中心，帮助各行业取得成效，在助人成功的过程中实现信息服务机构的自我成长。
    业务目标比数据资源、技术资源更稀缺。经济学认为从最稀缺的资源为中心进行资源组织才是合理的。人们常常会认为数据是最缺乏的，或者认为数据处理分析技术是最缺乏的。实际上，最缺乏的是能够见到效益的目标机会。这种机会是多方面因素的组合、是业务的真实需求，这种效益机会才是最宝贵的。电子政务建设应当以业务问题为中心，不能以技术为中心、也不能以数据为中心。惟有以业务部门的应用目标为中心才能获得可持续的效益。

    自组织发展模式与生态环境
    智慧城市的建设不是一蹴而就的事业。研究城市的发展规律有助于提出更有长远影响力的措施。政府的措施应当着眼于长远的效益，间接的措施会比直接的操控更有效果。这并不排斥在某些关键时刻采取关键措施直接推动的价值，关键措施会通过路径依赖对以后的发展产生长久的导向作用。
    我们常常会看到政府建立的系统往往不如市场建立的系统更有效，其原因在于政府采取的是他组织模式，而企业采取的是自组织模式。
    政府模式很少考虑如何借用参与者自身的需求动力，不给用户提供足够的选择性，而是依赖行政措施与政府投资来组织社会服务业务。这导致初始力度很大但成本过高而难以持续。企业模式会给参与者自由选择的机会，更多考虑用户与合作方的利益，使用户自身的需求成为加入该业务的动力。企业模式充分利用了用户内在的需求而并不需要高成本的外力推动，使自组织模式的成本大大低于他组织模式。
    自组织模式参与者分析利弊之后才加入合作，这使得自组织系统成为汇聚参与者利益的系统，增加系统的稳定性。政府系统没有这种利益的聚集功能也就没有这种稳定性，一旦维系系统的行政手段与利益补贴取消，该系统的业务就会立即终止。
    行政力量对电子政务建设的推动非常有效，局限性也很明显。对于需要长期运行的信息化业务采用力度不大但能够长期发挥作用的间接手段是必要的。
    直接措施与间接措施的区别在于前者要动用外部力量实现信息化要求，后者靠调动参与者的内在需求引导其实现信息化的要求。典型的例子如用绩效考核等措施来推动政府部门信息共享，缺少长期效果。可行的解决办法是挑选出确实有效益的为数不多的项目，召集利益相关部门共同讨论解决方案及效益分配办法，让效益来推动信息共享。
    调节收益分配政策，优化创新生态环境。智慧城市建设需要考虑的是能够长期发挥作用的项目。不同于靠政府投资的电子政务，智慧城市建设更多依赖社会的自组织。创造自组织繁荣的生态环境是智慧城市规划的主要任务。影响创新的首要因素是利润区的分布。利润是创新的主要动力，政策首先要保证创新者的利益、降低创新的门槛与创新的成本，让更多的企业与个人能跨过门槛进行创新。政府要开放数据，支持关键技术的应用普及，还要建立社会发展共识，促进社会创新在时间与方向上的同步，营造自组织创新的配套合作环境，提升自组织创新的效益。

    选择力所能及的目标
    过高的期望是信息化建设失败的主要原因。几乎所有的失败都与不切实际的高目标有关。例如信息共享，只做几个效益明显的信息共享并不困难，但是要推广到政府所有的信息都共享就不好办了。因为大多数信息共享并没有什么价值，为实现这些鸡肋般的共享投入的成本永远收不回来。
    顶层设计的首要任务就是要使信息化建设的目标回归合理。信息化建设并不是有技术就有一切，技术的应用与社会环境的融合才是最艰苦的工作。我们的资源与精力只能实现为数不多的功能，因此顶层设计的主要任务不是增添目标而是精选目标，使信息化目标能够与政府的社会组织能力匹配，实现有限目标，完成力所能及的信息化任务。
    用效益视角评价技术开发的价值。过度的技术开发是信息化建设效益不好的重要原因。信息化建设的乙方常常知道怎么做却不知道所做事情的价值，而甲方最容易产生的失误是低估一项业务需要反复磨合调整才能产生效益的艰巨性。应当看到效益思维与执行思维处于两个不同的层次。效益是高于执行的高层次思维，效益思维必须考虑影响效益的更广泛因素，包括社会组织的配合及对最终目标的贡献。具体项目开发的价值是从整体效益出发对具体工作的评价。如果没有高层的效益视角，将不知道所做工作的价值，将分不清工作的主次，对于有效地完成任务是不利的。
    有所不为才能有所为。“做什么”与 “怎么做”是不同层次考虑的问题。多数智慧城市顶层设计在“做什么”层次上缺乏勇气，不敢筛选项目，致使项目臃肿完全失去成功的可能。有所不为是成功的前提条件。
    每项信息化建设任务都有主次之分。核心任务是信息化建设的生命线。核心任务稳住阵脚，次要任务的开发才有意义。分清主次是信息化项目成功的关键，让主要任务稳住脚必须聚集全部精力。惟一的办法是减少目标，将精力用到核心路径的完善后再去考虑扩展问题。智慧城市建设不会因任务少而精失败，只会因目标多而杂失败。
新型智慧城市三个新视角
    从信息化涌现的视角观察新型智慧城市与传统智慧城市概念的区别会更清晰。智慧城市提出近十年，急剧变化的信息技术等不到十年就会涌现一个新时代。近十年来，大数据、云计算、物联网、移动互联、人工智能日新月异。新技术冲击波还不在于单一技术的进步，冲击波来自新技术的综合利用环境的完善。新环境正在促成智能应用创新的大爆发，如同互联网普及引发了全球信息大爆炸。新型智慧城市是智能创新大爆发时代的新理念、是可持续创新活跃的城市，比传统智慧城市更强调“大众创业、万众创新”。
    新型智慧城市面对的第二项趋势是智能手机的大普及。早期的信息化面对的基本用户是PC，包括桌面PC与笔记本，服务的颗粒度只能精确到家庭与办公室。今天，信息化面对的是智能手机武装起来的新居民，服务的颗粒度精确到每个人。这种服务精度的提升成为手机支付、定位导航、电子商务、共享经济大发展的基础。政府信息化建设要适应这种新精度、新效率的环境，“一号一窗一网”和“让公众只跑一次”都是政府适应这种新环境的具体措施。
    智能手机的普及提高了居民的信息能力，使居民自信力提高、参政议政的积极性增强。信息的民主化推动社会的民主化，推动政府服务强调以人为本，推动政府数据开放、政务开放，加快向服务型政府转型。新型智慧城市比传统智慧城市更加重视“以人为本”的发展理念。
    新型智慧城市面对的第三项趋势是互联网企业的信息服务能力、数据汇集能力已经大幅度超过政府。互联网BAT、三大运营商、华为、中兴、浪潮等企业已经形成极大的社会影响力。政府与企业的信息不对称现象已出现反转，政府与企业合作推动信息化建设已成为大趋势。新型智慧城市的设计理念正在改变传统的政府大包大揽的做法，强调与企业合作的智慧城市建设新模式。智慧城市应当更多依靠社会自组织。政府应创造稳定公平的市场环境，促进企业与社会的创新繁荣。

    作者：胡小明，系新型智慧城市建设企业联盟首席顾问、国家信息中心原副主任、中国信息协会原副会长