公私合营模式（Public-Private-Partnership，缩写 PPP），是指政府与私组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。在财政部、发改委等部门发布 PPP 相关政策文件以来，PPP 模式被视为一剂破解智慧城市建设资金困局的良药，引发了全国上下，从中央到地方，从政府到企业的巨大关注。俯瞰智慧城市 PPP 热潮，却发现良药似乎变成了苦药，成功案例并不多见。在此背景下，冷静辨析 PPP 激活智慧城市的缘由所在，深度解析推进过程中所遇到的困惑，提出解决之道，对我国进一步挖掘 PPP 潜力，发挥政企合力，推动智慧城市快速发展意义重大。

    1 PPP 模式缘何能够激活智慧城市
    1.1 减轻政府资金压力，为破除智慧城市融资困境提供新渠道
    智慧城市建设资金庞大，再加上地方债高企，政府财政资金无力为继，致使资金之困成为阻碍智慧城市建设的一大难题。这是因为，一方面，智慧城市涉及领域众多，每个领域的信息化建设运维都需要大量资金投入，少则上千万，多则几百亿，据赛迪智库统计，截至 2014 年年底，全国在建智慧城市投资规模突破 8000 亿元。另一方面，地方政府债务日益繁重，在建项目资金链断裂风险加剧，未建项目可投资金有限。据审计署披露，截至 2014 年末，我国地方政府债务余额为 15.4 万亿元，2015 年到期偿还债务为 1.8 万亿元。通过PPP 模式，撬动社会资本参与提供智慧城市公共项目，并获取合理回报，可有效减轻政府公共财政举债压力。其原因为，将 PPP 模式引入到智慧城市项目建设中，为换取特许经营权，社会资本方将承担大部分的资金投入，同时，也可能将政府承担的债务转移给企业，解决了智慧城市项目建设资金来源，也会缓解政府增量债务。此外，在逐利动机的驱动下，社会资本方将在尽量短的时间内实现项目盈利，所获取的收益将有利于消化政府存量债务。
    1.2 打破公共服务“垄断”，为加速智慧城市建设进程注入新动力
    以往我国公共服务的供给主体较为单一，相关项目的设计和实施一般由政府掌控，仅有项目建设会外包给社会资本主导。智慧城市建设公共项目也不例外，一般都由市政府信息办或信息化主管部门负责推进。这种家“垄断”的状态，使得政府利用信息化手段提供便民服务的动力严重不足。如我国基于互联网的公共服务体系相对于便捷高效的电子商务服务体系而言，发展水平相当有限。在行政审批网络化方面，仅有广东、福建、浙江等经济发达地区建立了网上办事大厅，但各部门可网上办理的事项也并不多；网上公共服务资源供给不多，仅有少数地区启动了互联网医院、教育资源公共服务平台、数字公共图书馆等资源建设。通过 PPP 模式，社会资本深度参与到智慧城市公共项目领域，不仅可以破除互联网公共服务的垄断格局，而且可以激发市场主体的活力和创造力，所带来的好处显而易见：一方面，政企双方的角色和作用随之发生变化。政府将由公共服务的供给方转变为合作方和监管方，对项目整个实施过程、后续服务的质量和价格进行持续监管，避免因企业获取暴利而使公众利益受到侵害；企业对项目的参与程度也由单一的建设转变为从方案设计到投资建设，到运营管理，直至后期维护的全程参与。另一方面，政企双方合作，可以将政府在顶层设计及战略制定等方面的优势，与社会资本在资金投入、技术创新、专家人才、管理经验等方面的优势相结合，合力为智慧城市建设献计献策。可见，以PPP 模式让企业参与到智慧城市建设，政企各司其职，发挥市场和政府“两只手”的作用，可为加快智慧城市建设增添新的动力源泉。
    1.3 明确参与方权责利，为规避智慧城市建设风险提供新机制
    在原来的政企合作中，往往因双方权利不明确，而将社会出资方演变为政府的一部分。如原来地方融资平台公司与政府的合同中，只是进行了责任划分，权利并未进行界定，导致标准制定等很多本该由政府所履行的行政权利，却赋予了社会资本方，促成了社会资本方对某些领域行政资源的垄断，致使政府丧失公正与客观。这也是财政部在《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（国发〔2014〕43 号）中，明确本级政府所属融资平台公司禁止参与地方 PPP项目的原因所在。PPP 模式中，以合同形式约定了参与方的责、权、利，对各方的权利和义务进行了明确界定，可以有效隔离参与方“相互勾结”的腐败风险。此外，以往政府采购企业建设的模式中，由于双方都力图尽量降低自己所承担风险，导致很难形成公私合作伙伴关系，合力作用不明显。而在 PPP 模式中，风险都由最善于应对的一方承担，而让对方承担的风险尽可能小。如在智慧交通项目的运营中，如果因车流量不足而导致企业达不到基本的预期收益，经营风险应由政府承担，政府可以对其提供现金流量补贴，以有效降低类似不可控因素所引发的经营风险。同时，企业应按其相对优势承担较多的管理职责，这恰恰也是政府管理层“低效风险”的易发领域。可见，PPP 模式以“风险共担”为理念，以共同目标为纽带，将政府、金融机构、智慧城市服务提供商等参与方聚合在一起并形成强大的伙伴关系，成为抵御智慧城市推进中所遇风险的强大利器。

    2 推进智慧城市 PPP 模式中遇到哪些困惑
    2.1 目标之惑：部分地方政府仅将 PPP 视为融资手段
    PPP 模式有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，为智慧城市建设筹措资金，控制政府性债务，缓解财政压力。PPP 的融资作用不容小觑，但其不仅仅是一种融资渠道，更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制 。当前，仍有相当一部分地方政府把 PPP 看作一种融资工具，大力推广PPP 模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给企业。8企业自主权受到一定的影响，势必降低合作意愿。因此，地方政府应摒弃对公共项目牢牢掌控的传统观念，给予企业一定的自主权，以平等协商为准则，互相监督，强化合作，只有这样，才能让社会资本的效率优势得以发挥。
    2.2 收益之惑：收益不明导致政企难达共识
    收益预期不可控是造成政企各方对智慧城市 PPP 项目参与热情不高的根本原因 。其原因为，一方面，当前，我国智慧城市发展仅仅处于探索阶段，很多项目都没有成熟案例可以借鉴，相关标准也就无从谈起。项目验收标准的缺失，项目何时验收很难明确，将直接导致收益时间不确定。以城市公共信息交换平台为例，虽然住房城乡建设部发布了建设指南，但没有平台验收标准，项目合格性也就无法有效界定。再加上收益标准不确定，使得盈利预期无法确保，这势必削弱社会资本对智慧城市 PPP 项目的参与意愿。另一方面，理论上，在收益因不可控因素达不到资金预期时，政府应承担兜底风险。然而，收益不明确，政府可能承担的兜底金额有多大也不明确，这也影响了政府引入 PPP 模式推进智慧城市建设的积极性。
    2.3 法治之惑：PPP 法规体系不健全，无法有效约束政府失信行为
    当前，个别地方政府契约精神缺失，成为智慧城市 PPP 项目签约率不高的一大诱因。在智慧城市 PPP 失败案例中，存在因为地方政府单方面违约，而导致社会资本利益受损的情形。如政府签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；政府废止了当初指定的管理办法，使实施机构拖欠合作公司经费最终导致项目失败，等等。此外，国内相关法规对 PPP 合同属于公法还是私法，是行政合同还是民事合同？并未给出明确定义。如果是公法，那么社会资本方在地位上仍属于服从一方；如果是私法，社会资本方与政府地位平等，有利于保护自身权利。这种政府失信行为无法有效约束的现状，使得社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益，因此，采用 PPP 模式参与智慧城市建设的意愿势必会受到一定程度的影响。

    3 解惑之道
    3.1 提升政府对 PPP 的认知和实施能力
    只有让地方政府了解 PPP 模式，熟悉其操作流程，才能确保智慧城市 PPP模式的顺利推进。一是加强宣传和培训，通过开展智慧城市 PPP 模式专题培训，让更多的政府管理者准确理解 PPP 内涵和作用，客观判断其优势与局限性，合理界定其适用范围。二是鼓励省级地方政府牵头成立智慧城市 PPP 综合服务中心，负责相关信息的统一发布和技术指导，辅助地方政府确定中标者。三是支持发展一批融资、技术等中介机构介入智慧城市 PPP 项目，为各地推进智慧城市 PPP 项目提供专业化服务。
    3.2 制定认定标准和第三方评价机制
    标准是智慧城市 PPP 参与主体间利益分配的有效工具，加强标准体系建设与执行至关重要。一是推动成立智慧城市 PPP 模式标准制定机构，分行业、分领域研究制定消费者收费标准和项目验收标准。探索浮动收益率机制，科学测算项目建造运营和预期收益，制定可控的价格调整预案，确保社会资本利润率处于合理区间。二是为确保标准的贯彻执行力度，在智慧城市方案设计、合约制定、建设运营等环节中，引入第三方机构，以标准为纲开展评估，为政府部门的决策制定提供参考。
    3.3 完善法律法规及政策体系
    智慧城市PPP模式的有效运作，需要合理、完整、清晰的政策法规作为依据，使双方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善 PPP 法律体系，对利益相关方不合规行为进行合理约束，提高 PPP 模式的法律效力和可操作性，增强经营环境的可预测性，确保项目风险可控。二是加快完善 PPP 框架体系，明确界定中央和地方政府以及不同部门的职责和定位，为有序推进 PPP 扫清体制障碍。

    作者：王伟玲，中国电子信息产业发展研究院，
          王  晶，燕山大学经济管理学院