日前，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是我国首次以国家级专项规划形式对城市更新工作进行系统部署，标志着城市更新进入规划引领和统筹推进的新阶段。《规划》紧扣城市发展进入存量提质增效阶段的新要求，提出构建可持续的城市建设运营投融资体系，将可持续运营摆在更加突出的位置。实现长效可持续运营是城市更新行动的必然要求，也是评价城市更新项目成效的关键标尺，对推动城市更新高质量发展具有重要的现实意义。

       可持续运营对城市更新的重要意义
       实施城市更新行动，既要推进城市物质空间的改造提升，也要培育壮大城市发展新动能、推动城市开发建设方式系统转型。近年来，一些城市更新项目过于强调物质空间焕新，而忽视了产业导入和长效运营机制建设，实施后出现功能业态缺失、客流人气不足、经营难以为继等问题。这表明成功的改造并不一定能带来成功的更新，现实迫切要求我们探索可持续的更新运营模式，推动城市更新走向全周期的功能培育、财务平衡和价值创造。
       近年来，国家层面对城市更新可持续运营的要求和部署不断深化。2023 年住房城乡建设部印发《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，提出创新城市更新可持续实施模式。2025 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，提出建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，引导经营主体参与，支持多领域专业力量和服务机构参与城市更新，建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制。《规划》提出构建可持续的城市建设运营投融资体系、多主体协同参与机制，从完善财政支持政策、优化金融支持措施、积极吸引社会资本参与等方面系统部署城市更新投融资体系，从支持国有企业民营企业参与、建立居民产权人企业等多主体参与机制、培育专业化运营机构等方面推进多主体协同参与城市更新。这意味着，城市更新可持续运营的目标和工作部署愈发体系化与精细化，可持续运营不仅是实现更新项目长期价值的重要保障，更是推动城市高质量发展、促进城市发展方式转型的重要支撑。

       城市更新运营面临的现实挑战
       城市更新运营并非传统意义上项目建成后的招商和经营管理，而是贯穿前期策划、规划设计、建设施工、管理维护等项目全生命周期的系统性工作。伴随着城市更新工作的深入推进，以及全国各地更新运营的广泛实践，制约城市更新可持续运营的一些深层次矛盾也逐步显现。
       一是传统投融资方式与可持续运营需求不匹配。城市更新项目普遍具有投资规模大、回报周期长、盈利空间有限等特点，尤其是在项目运营培育期，客流导入、业态成熟和收益形成均需要较长时间。调研发现，不少更新项目从开业运营到形成相对稳定的收益水平，往往需要三年左右的培育周期，前期投入大、 回款慢、经营风险较高。而现有的投融资方式与更新项目“长周期、慢回报”的运营规律尚未完全适配，现实中不少项目面临“等不起、不能亏、早分利”的困境，难以支撑长期运营模式的培育。
       二是产权关系难以清晰界定对可持续运营形成制约。城市更新项目普遍面临产权关系复杂、权属历史遗留问题较多等情况，产权归集、产权确认和权责划分难度较大。一些老旧建筑、工业遗存和历史资产由于产权不清、确权标准缺失等原因，难以进入市场化运营程序。同时，部分项目在完成产权整合后，仍面临产权主体与运营主体权责边界不清、运营授权不足等问题，产权归集成果难以有效转化为运营条件，影响项目后续实施和价值释放，存在“归不拢、确不了、转不动”等现实难题。
       三是专业化运营支撑体系建设较为薄弱。随着城市更新从建设阶段逐步转向运营阶段，对专业运营能力的需求快速增长。但目前行业仍处于探索发展阶段，专业运营机构数量不足，运营主体良莠不齐，能力评价体系和专业支撑体系尚不完善，地方政府和市场主体普遍面临“找不到运营主体、选不好运营主体”的现实难题，难以支撑城市更新可持续运营的需要。
       四是多元主体利益平衡与协调机制有待完善。城市更新涉及政府、产权主体、运营机构、居民等多元利益相关方，不同主体关注重点和利益诉求存在差异。产权主体更加关注资产保值增值，运营机构更加关注长期投入回报，居民更加关注公共服务和生活品质提升。当前很多项目仍采用固定租金等传统合作模式，运营主体前期承担培育市场、导入资源和持续投入的风险，但收益形成后又难以建立合理共享机制，导致风险难共担、收益难共享，长期运营动力不足。

       加快构建城市更新长效运营机制
       《规划》对可持续运营体系建设作出了系统部署，为城市更新可持续运营模式与机制探索指明了方向。下一步，应以《规划》实施为契机，聚焦运营模式创新、政策机制完善、能力体系建设和经验推广应用等关键环节，进一步健全城市更新长效运营机制，推动城市更新高质量发展。
       一是因地制宜探索可持续运营模式。落实《规划》关于创新城市更新实施模式的要求，推动政府、市场、社会等多元主体协同参与城市更新运营。针对国有企业主导、民营企业参与、多主体合作等不同组织方式，探索形成权责清晰、优势互补、利益共享的运营组织模式 ；立足不同地区资源禀赋、市场环境和发展阶段，选择与地方实际相适应的运营路径 ；围绕不同更新任务和项目特点，探索与资源条件、功能定位相匹配的运营模式。同时，积极探索“投建营”一体化等运营方式，增强项目全生命周期统筹能力，提升城市更新可持续运营水平。
       二是完善运营相关配套政策制度。围绕《规划》提出的构建可持续投融资体系、创新存量资源盘活政策等要求，推动优化适应更新项目“长周期”“慢盈利”特点的国有资产管理、财政资金使用和绩效考核机制。围绕更新项目运营培育周期长、资金回收慢等特点，积极探索长期资金支持机制和多元化融资渠道，引导金融资源更好支持城市更新可持续。对产权归集、资产盘活、用地功能兼容、消防审验等更新过程中反映较为集中的政策堵点，进一步完善相关政策和实施路径，探索建立风险补偿和激励支持机制，提高资源整合效率和要素配置能力，为项目可持续运营创造良好政策环境。
       三是强化专业化运营支撑能力建设。落实《规划》关于培育专业化运营机构、强化人才支撑的要求，加快培育专业化运营机构，完善专业服务体系。支持专业化运营机构深耕细分领域、提升专业能力，推动形成定位清晰、特色鲜明、分工协同的运营主体体系 ；围绕产业运营、社区治理、内容策划、资源整合、品牌推广等城市更新运营新需求，加强复合型运营人才培养，提升市场研判、场景营造、资源链接和持续运营能力；通过搭建资源对接平台、加强专题培训和经验交流等方式，促进项目、资本、运营机构等要素高效对接，不断提升地方政府和市场主体的专业运营能力，为城市更新可持续运营提供有力支撑。
       四是加强运营模式跟踪与经验推广。结合《规划》实施，持续跟踪不同类型运营模式的实践成效，及时总结运营机制创新、利益协调、社区共治等方面的经验做法。依托城市更新试点城市、行业协会和专业机构，加强经验交流、成果推广和案例共享，促进成熟经验在更大范围复制应用 ；针对实践中反映集中的共性问题和政策堵点，及时总结反馈并推动协调解决，持续完善相关制度机制 ；推动成熟做法转化为可复制、可推广的政策工具和实施机制，不断提升城市更新可持续运营水平。
       可持续运营不只是城市更新的“后半篇文章”，更应当是贯穿城市更新项目全生命周期的重要使命与价值追求。着力推进《规划》的落实，需要不断完善可持续运营模式、逐步健全配套政策制度、持续提升专业支撑能力，推动城市更新实现从项目开发建设向发展动能转换和治理模式升级转变，以构建可持续运营模式助力城市更新高质量发展和现代化人民城市建设。

       来 源：《城乡建设》2026年第12期
       作 者：中国城市规划设计研究院副总规划师，中规院（北京）规划设计有限公司董事长  刘继华